Budget: La branche autonomie, fragilisée par plusieurs abritrages, menace l’équilibre du grand âge

IstockFrance Dans un climat saturé de défiance, le président français Emmanuel Macron a défendu un label d’information censé éclairer cette dernière en citant Hannah Arendt. Pour la chercheuse allemande, un événement politique n’est jamais causé mécaniquement. Il surgit lorsque des « éléments disponibles » se cristallisent, éclairant rétroactivement leur propre passé.Oscar Tessonneau 8 Décembre 2025C’est une révolution fiscale majeure, adaptée aux mutations démographiques que connaît la France. La journaliste du Monde Béatrice Jérôme écrit qu’Emmanuel Macron avait promis en 2018 et 2020 une grande loi sur le grand âge. Depuis, les arbitrages se concentrent sur l’affectation de la CSG à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Cela permettrait de renflouer en grande partie son déficit anticipé à 1,7 milliard d’euros en 2026.À quoi correspond cette caisse ? Francis Kessler rappelle dans son manuel intitulé Droit de la protection sociale que la loi du 7 août 2020 a inscrit « la prise en charge du soutien à l’autonomie » parmi les finalités de la Sécurité sociale. Actuel président du groupe Horizons à l’Assemblée nationale, le député Paul Christophe avait convaincu Edouard Philippe d’améliorer le fonctionnement de la CNSA. Pour garantir cet équilibre, Béatrice Jérôme rappelle que l’ancien ministre des Solidarités avait proposé à l’ancien premier ministre de créer une cinquième branche. Elle transférerait un bonus de 0,15 point de CSG, soit 2,4 milliards d’euros supplémentaires. Cette caisse nationale est chargée de veiller à « l’équilibre financier de cette branche », de coordonner les acteurs, de garantir « l’équité territoriale », de financer la prévention, et les établissements médico-sociaux. Elle finance également l’APA et la prestation de compensation du handicap (PCH) versée par les départements aux familles.Béatrice Jérôme note que le 8 novembre, en première lecture du PLFSS, des députés inspirés par l’Association des départements de France ont adopté un amendement. 1,4 milliard d’euros de CSG serait ponctionné sur deux ans. La somme serait redistribuée aux départements.Le Sénat a supprimé la mesure en estimant que la CSG doit financer « uniquement la Sécurité sociale ». Kessler précise qu’elle exerce « une fonction de caisse », définissant les enveloppes réparties entre opérateurs régionaux et départementaux. Elle doit aussi « contribuer au financement de l’investissement dans le champ du soutien à l’autonomie ». Ainsi, comme le rappellent Michel Borgetto et Lafore dans leur manuel intitulé Droit de la sécurité sociale, cette mission s’exerce sous deux impératifs simples : « garantir l’équité de la répartition des moyens » et « veiller à l’équilibre général de la branche autonomie ». Mais ce qui frappe surtout, c’est la contradiction structurelle. Alors que la CNSA a été créée pour réduire les transferts externes et stabiliser les financements, elle se retrouve immédiatement exposée à une compétition interne entre la branche maladie, les départements et les arbitrages du PLFSS. La branche autonomie redevient un terrain d’affrontement budgétaire et idéologique.Deux grandes formes d’inquiétudeBéatrice Jérôme écrit que cette perspective suscite « de fortes inquiétudes ». Affecter une part de CSG aux départements, au nom de l’autonomie locale, revient à déstabiliser la caisse même chargée de financer la perte d’autonomie au niveau national. La CNSA, censée jouer un rôle de « fonds de mutualisation », devient l’objet d’un jeu d’arbitrages qui en annule le principe. Et tandis que l’exécutif se félicite de « pour la première fois affecter clairement une recette » à la dépendance, comme le déclare Sébastien Lecornu dans l’Hémicycle, les textes juridiques rappellent que l’équité territoriale et la stabilité financière ne survivent pas longtemps.Le désengagement politique ne se lit plus seulement dans les lois qu’on ne vote pas, mais dans les silences organisés autour de ce que coûtera réellement le vieillissement de la population, et l'augmentation du nombre de personnes en situation de handicap physique, cognitif ou mental aux prochaines générations. Messaoud Saoudi note dans ses Fiches de finances sociales que la perte d’autonomie ne constitue toujours pas un « cinquième risque » à part entière. Elle demeure prise dans une constellation d’acteurs éclatés, où l’État, les départements, la Sécurité sociale et les ménages se renvoient régulièrement la charge.Le président de la Fédération Hospitalière de France Marc Bourquin confie au Monde, que « ce qui nous inquiète, c’est d’abord le projet de verser directement aux conseils départementaux une part de CSG qui ne transiterait plus par la CNSA ». Saoudi rappelle que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a été créée à la suite de la canicule de 2003, avec la journée de solidarité et la contribution dédiée. Elle devait garantir une égalité de traitement entre départements dans l’attribution de l’APA, de la PCH et de l’ACTP. Contourner la CNSA, c’est rouvrir la boîte noire que la loi de 2004 avait tenté de refermer. Béatrice Jérôme indique que les professionnels estiment désormais que « les départements ne sont pas en position d’assurer à eux seuls la montée en charge financière de l’accompagnement des personnes âgées, qui va exploser à partir de 2030 ».Une augmentation exponentielle des besoins financiersLe Monde révèle que leur promettre une part de CSG pourrait bien relever d’un « cadeau empoisonné ». Ces dépenses sont en hausse constante. Dans son manuel, Saoudi situe la dépense publique liée à la dépendance autour de 20 milliards d’euros en 2008, puis près de 30 milliards en 2018, avant d’atteindre aujourd’hui environ 34 milliards d’euros par an. La majorité de ces dépenses reste captée par les établissements médico-sociaux via l’ONDAM qui a été relevé de 3%. Saoudi précise que depuis 2006, les dépenses des établissements médico-sociaux sont intégrées dans les comptes de la CNSA par délégation annuelle d’un objectif global de dépenses (OGD). Cette obligation est fixée chaque année dans le PLFSS. Mais l’augmentation exponentielle des besoins liée au vieillissement bouleverse ce cadrage comptable.C’est dans ce contexte que les dix-huit fédérations doivent être reçues par Charlotte Parmentier-Lecocq. Béatrice Jérôme indique que les discussions porteront sur ce projet de loi de décentralisation. Entre-temps, le transfert de 1,5 milliard d’euros de CSG à la CNSA, voté jeudi, a partiellement rassuré le secteur. Franck Nataf se félicite. Le président de la Fédésa confie au Monde que « compte tenu du vieillissement de la population, l’évolution exponentielle des besoins nécessitera quoi qu’il arrive une recette dédiée, car on ne peut accepter que la branche autonomie puisse être déficitaire ». Ce rappel sonne comme un avertissement : sans sanctuarisation réelle des ressources, la promesse d’égalité territoriale s’effondre. Enfin, Saoudi note que la CNSA joue un rôle de conseil, de péréquation, d’évaluation des degrés d’autonomie, et de proposition sur les montants à verser. Mais lorsque la politique retire une main ce qu’elle promet de l’autre, l’édifice se fragilise. Chaque arbitrage budgétaire menace de rompre cet équilibre.

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